¿Por qué MERCOSUR SÍ? 30 años después

En 2021 el MERCOSUR cumple 30 años. Ríos de tinta leemos por estos días con balances de estas tres décadas de integración regional. Desde nuestra perspectiva, es un buen momento, no sólo debido al aniversario sino también al contexto global y regional en el cual estamos compartiendo estas reflexiones, para insistir en el valor estratégico de la integración sudamericana y, concretamente, del proceso de integración en el MERCOSUR, para nuestro país y para nuestra región.

En primer lugar, vamos a compartir un breve recorrido histórico por los 30 años de este proceso de integración, considerando sus antecedentes inmediatos, para luego presentar algunas reflexiones que esperemos abonen al debate de estos tiempos sobre el tema.

La integración regional en la restauración democrática

Hoy más que nunca es importante destacar el vínculo intrínseco existente, en nuestra historia reciente, entre integración regional y democracia. Concretamente a partir de que, en la década del 80, los países de América del Sur comenzaron a recuperar este régimen de gobierno luego de sangrientas dictaduras. Ambos procesos transformaron la geografía política de la región. Es indudable que el fortalecimiento de la democracia reconquistada estuvo entre los objetivos centrales del hecho político de la integración. En el mismo sentido, es preciso resaltar la relación entre integración regional y paz. De la mano de los acuerdos que tuvieron lugar en la región, bilaterales primero, plurilaterales después, este territorio se fue configurando como una zona de paz, al desmantelarse las previas hipótesis de conflicto.

Se destacaron como mojones en este sendero los primeros acuerdos alcanzados en los gobiernos de Raúl Alfonsín y José Sarney, a mediados de los 80, que estuvieron basados en una concepción integral de la cooperación y la integración regional, entendiéndose éstas desde un prisma alejado del meramente mercantil que sobrevendría en la década siguiente.

En un momento en que estas conquistas se ven amenazadas por golpes de Estado en países de la región, flagrantes violaciones del Estado de derecho y veleidades intervencionistas, hacer este ejercicio de memoria y desnaturalización nos parece aún más valioso.

El nacimiento del MERCOSUR y su contexto. La larga década neoliberal

El 6 de julio de 1990, los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Mello firmaron el Acta de Buenos Aires, que implicó un giro de 180 grados en la forma en la que se concebían tanto la relación bilateral como el proceso de integración regional. Desde una perspectiva integral y centrada, en lo relativo a la integración económica, en una administración del comercio tendiente a buscar un equilibrio no sólo comercial sino sobre todo en la configuración de las estructuras productivas, se pasó a una perspectiva que jerarquizó el libre comercio y la dimensión mercantil de los acuerdos. Esa lógica tiñó la creación del MERCOSUR, que tuvo lugar el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Eran los tiempos del por entonces denominado pensamiento único, del Consenso de Washington, de la caída del muro de Berlín y de la idea del mercado autoregulado cuya realización se presentaba como único horizonte posible para el planeta entero.

Fernando Collor de Mello y Carlos Menem. Fuente: IAEA.

El MERCOSUR devino un instrumento más de la aplicación en nuestra región de las recomendaciones del Consenso de Washington. Esto se observó en la economía política del proceso de integración, en su andamiaje jurídico e institucional y en cómo fueron concebidas sus dimensiones social y ciudadana, fundamentalmente con carácter subsidiario o funcional a la jerarquización política del libre comercio¹.

El MERCOSUR del cambio de época

La llegada al gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Kirchner, en enero y mayo de 2003, en los dos países más grandes del bloque, rápidamente comenzó a dejar su huella en el proceso de integración. El cambio de época, que se nutriría posteriormente del arribo de nuevos liderazgos populares en la región, y que había tenido como precursora a la llegada de Hugo Chavez Frías al gobierno de Venezuela, implicó una visión del MERCOSUR con diferencias sustantivas con respecto a la etapa anterior: con un sesgo autonómico, centrada en el intento de disminuir una inserción económica y geopolítica periférica y dependiente de nuestros países, y en un proceso de profundización democrática y de ampliación de derechos, de forma coherente con las transformaciones que estaban teniendo lugar al interior de los países.

A modo de rápidas pinceladas, nos gustaría destacar algunos elementos de esta etapa.

A partir de 2004 tuvo lugar una gran ampliación de las áreas de la integración regional, incluyéndose sectores y sujetos sociales excluidos hasta entonces. A modo de ejemplo, ya en aquel año se crearon la Reunión Especializada de Agricultura Familiar y la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos del MERCOSUR, iniciando un sendero de ampliación e inclusión en el cual se destacó la apertura de espacios más o menos institucionalizados para la participación de los movimientos y organizaciones sociales de estos sectores. Mujeres, afrodescendientes, pueblos originarios, fueron incluidos en las políticas de integración regional, creándose una institucionalidad con ese objetivo.

La creación del Parlamento del MERCOSUR dio a la política un espacio que la primera década de integración le había negado. Y a la vez que se ampliaba la representación política y se democratizaba el bloque con la creación del Parlasur, el reconocimiento en el MERCOSUR de la participación social como un derecho ciudadano se plasmaba, progresivamente, en la creación de instituciones, metodologías y prácticas de nuevo tipo, así como en cambios normativos. Se destacan las Cumbres Sociales, espacios de diálogo de los gobiernos con las organizaciones y movimientos sociales de la región, que tuvieron lugar entre 2006 y 2016. Y la participación de organizaciones y movimientos en áreas específicas de políticas públicas, que señalamos más arriba. El objetivo de este proceso era construir una ciudadanía y un piso de derechos comunes. Es en aquel contexto que se aprobaron instrumentos como el Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR o el Estatuto de la Ciudadanía. La búsqueda de la profundización de la democracia fue un elemento central del ADN político de esta etapa.

Mandatarios que impulsaron una etapa de prosperidad e integración en América Latina y protagonistas del 'No al ALCA'. Fuente: Tiempo Argentino.

También tuvo lugar en este período la primera ampliación estratégica del bloque, a la República Bolivariana de Venezuela. Ésta tuvo razones históricas, políticas, geopolíticas y estratégicas y tenía el potencial de crear un área geopolítica del Caribe al Atlántico Sur, un polo de poder con la capacidad de expandir su irradiación hacia el norte del Caribe y América Central, mejorando sustancialmente la capacidad de negociación de nuestros países en el escenario internacional.

La cuestión de las asimetrías también fue encarada por primera vez en la historia del MERCOSUR. En esta etapa se creó el Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM), un fondo con carácter redistributivo y solidario, en el cual los mayores aportantes son Brasil y Argentina, mientras que la ejecución de los proyectos se da en un porcentaje mayor en Uruguay y Paraguay. Insuficiente sin dudas, pero aún así símbolo de una nueva mirada en relación con el proyecto de integración y con las relaciones entre los Estados partes.

Por último pero en absoluto de menor relevancia, la economía política de la integración. Es indudable que este terreno fue aquél en el cual el cambio de época tuvo un menor impacto sobre el proceso. Ausencia de convergencia entre los modelos de desarrollo nacionales o, por momentos, simplemente la falta de modelos o proyectos, abonaron la permanente carencia de consensos acerca del camino a seguir. No se abandonó de forma sustantiva el modelo del regionalismo abierto característico de la primera década, no existía una matriz de intereses comunes, y no se alcanzaron por ende los consensos necesarios que hubieran dado lugar a un cambio profundo, hacia una integración profunda centrada en una real integración productiva.

El MERCOSUR devino, sin embargo, una geografía en resistencia. En una primera instancia, sus Estados partes y Venezuela serían el pivote que haría posible la muerte del ALCA en la Cumbre de Mar del Plata, en noviembre de 2005. Y luego, junto a Bolivia, conformarían la geografía que se resistiría a la avanzada de los acuerdos de libre comercio asimétricos que comenzarían a firmar los países de América Latina y el Caribe.

El MERCOSUR de los intentos restauradores

El golpe de Estado en Paraguay, en junio de 2012, inicia en el MERCOSUR una etapa de intentos de restauración, que continúa luego con el triunfo de Mauricio Macri en 2015 en Argentina y con el golpe institucional en Brasil en 2016. En ese contexto, y desde sus cimientos nacionales, se vieron impactados en el bloque los avances logrados en la década anterior, en términos de soberanía, profundización de la democracia, autonomía y ampliación de derechos. Se trató de un escenario que presupuso un gravísimo retroceso democrático, que se profundizó en diciembre de 2016 con el que podríamos denominar primer golpe institucional regional, al interior de un bloque de integración, con la suspensión de la República Bolivariana de Venezuela, que fue ilegal dado que violó el derecho del MERCOSUR.

Un brutal símbolo de este desprecio por el régimen democrático fue, en el caso de la República Argentina, la suspensión por decreto de las elecciones para el Parlamento del MERCOSUR, violando el derecho nacional y las normas del MERCOSUR².

Macri en la cumbre del G20 en Osaka celebrando el acuerdo comercial Mercorsur-UE, que sin embargo ha encontrado nuevas trabas por parte de los sectores afectados. Fuente: Infobae.

Desde el punto de vista de la integración económica, se avanzó hacia un esquema mucho más abierto, dispuesto a concretar acuerdos comerciales con terceros en condiciones de desarrollo profundamente desiguales, y perjudiciales para nuestra región. Un ejemplo de ello ha sido el acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea, cerrado en lo sustancial en junio de 2019 y celebrado por el gobierno argentino de Mauricio Macri. Este acuerdo, en caso de entrar en vigor, sería sumamente perjudicial para el país y para cualquier proyecto de desarrollo regional a futuro. Implicaría, en el corto plazo, por su impacto en el comercio exterior, una primarización de la economía argentina, pérdida de empleo y mayor exclusión. Y, dado lo que establece en términos de pérdida del poder regulatorio del Estado en temas claves (compre nacional, propiedad intelectual, contrataciones públicas, etc.) un cerrojo para políticas de desarrollo que son claves para países periféricos como el nuestro.

Se profundizó también en esta etapa un camino de alineamiento geopolítico con EEUU, expresado por ejemplo en la creación del Grupo de Lima y en la política de aislamiento de la República Bolivariana de Venezuela.

Por último, para los gobiernos de derecha las dimensiones social, ciudadana y autonómica de la integración constituyeron un pesado lastre del que había que desprenderse para recuperar el sendero originario de jerarquización exclusiva del libre comercio. Se trató y se trata de una etapa de intentos de desmantelamiento de lo conquistado.

El MERCOSUR de hoy, mirando al futuro

Hoy el MERCOSUR atraviesa uno de los momentos más difíciles de su historia. Las fuerzas que impulsan la fragmentación son inmensas, tanto desde el punto de vista de las tendencias de la economía mundial vinculadas a la disputa hegemónica de la época y al lugar histórico que el capitalismo global y la geopolítica han dado a nuestros países, como considerando el pensamiento hegemónico de las dirigencias de la mayoría de los países del bloque.

Por primera vez en la historia reciente, la distancia entre los dos países más grandes del MERCOSUR parecería por momentos infranqueable, porque se ancla en tres dimensiones: es una distancia política, evidente; es una distancia con respecto al proyecto económico de integración y al tipo de inserción de nuestros países en la economía y la política mundiales; y es, sobre todo y tal vez por primera vez, una distancia en relación al valor estratégico que Argentina y Brasil da a la integración regional y al bloque específicamente. Para Brasil, al menos en el discurso, parece ser casi nulo, más allá de que la materialidad del proceso constituya un dique con cierto peso para los delirios de la sobreactuación del liberalismo económico y el alineamiento político con la potencia en declive en el área.

Una de las claves del actual empantanamiento del Mercosur se halla en las tensiones entre los dos principales socios, Argentina y Brasil. Fuente: France 24.

Sin embargo, y aunque la contundencia de las dificultades por momentos no permita vislumbrar un escenario de transformación, es preciso destacar el carácter coyuntural de estas tensiones, a la vez que insistir en el valor estratégico de la integración sudamericana, sin la cual no hay proyecto sostenible de desarrollo e inserción autónoma para nuestra región. Las conquistas de la integración en la historia reciente, particularmente la configuración de una zona de paz y de un espacio de concertación política clave y necesario en cualquier coyuntura, no deben olvidarse. La integración no ha sido fácil para nuestra región. Vale recordar en este sentido que la primera reunión de los jefes de Estado de Sudamérica tuvo lugar en Brasilia solo en el año 2000. Pero no ha dejado nunca de ser urgente.