Integración Regional, Estado de Derecho y Democracia
El día 10 de mayo de 2019, el Boletín Oficial de la República Argentina publicó el decreto No. 343/19. El mismo establece
“Que sin perjuicio de que finaliza el mandato de cuarenta y tres (43) parlamentarios del MERCOSUR, en virtud de la Declaración Conjunta relativa al funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR, firmada el 16 de abril de 2019 por la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay, y la República Oriental del Uruguay, que suspende la aplicación de las disposiciones del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR en lo relativo a la elección directa de los Parlamentarios, no corresponde convocar al electorado de la Nación para votar en dicha categoría.”
El decreto viola el derecho nacional y las normas del MERCOSUR. Más allá de esta situación, de una indiscutible gravedad, esta decisión del poder ejecutivo nacional amerita una reflexión más profunda acerca de sus implicancias políticas, institucionales y democráticas, así como sobre el proyecto político implícito en ella, del cual es una manifestación más.
Integración Regional, Parlamentos Regionales y Democracia
La perspectiva comparada nos muestra que la creación de parlamentos en procesos de integración regional ha estado siempre vinculada con el intento de dar una respuesta, no acabada pero sí relevante, a la cuestión del denominado déficit democrático que caracteriza a estos esquemas.2 El caso europeo3 es emblemático al respecto, pero no es el único. El Parlamento es el locus de la soberanía popular por excelencia, el pueblo de la región y la diversidad política están allí representados. Por el contrario, la representación territorial es la que caracteriza a los órganos estrictamente intergubernamentales de la integración (a modo de ejemplo, el Consejo de Ministros de la Unión Europea o el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR), en donde la representación es exclusiva de los Estados y, por ende, tiene lugar una lógica tradicional de negociación entre ellos en base, a priori, a intereses nacionales.4
La creación de parlamentos regionales remite, asimismo, a la intencionalidad política de contribuir con la construcción de una ciudadanía regional, tendiente a fortalecer el proceso común a partir del sentido de pertenencia y del reconocimiento y la garantía de derechos, en este caso, políticos. La creación de un Parlamento regional es entonces, sin dudas, democratizadora del proyecto común.
El Parlamento del MERCOSUR. Recuperación de la política y democratización de la integración regional
Para comprender qué representa el Parlasur en términos políticos, es importante considerar cuál fue el contexto de su nacimiento, cuáles eran los elementos centrales que caracterizaban a la arquitectura institucional del MERCOSUR hasta entonces, y a qué proyecto respondía aquel andamiaje.
El MERCOSUR, fundado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, expresó el paradigma neoliberal de la época, simbolizado por el denominado Consenso de Washington, de tres formas clave: 1) en la economía política de la integración, implementando el tipo denominado regionalismo abierto; 2) en su arquitectura jurídico-institucional, es decir, en instituciones y en una trama de normas que le daban sustento; y, 3) en la forma en la cual se concebían sus agendas no económico-comerciales (básicamente de un modo mercantil y no desde una perspectiva de derechos, que primó a partir de 2003). Nos interesa señalar aquí dos cuestiones. En primer lugar, que se trató de un tipo de integración que hemos denominado autoregulada, es decir, en la cual los ganadores y perdedores del proyecto regional eran definidos vía mercado, lo que implicaba una renuncia a una presencia relevante de los Estados, ergo, de la política, en la conducción del proceso de integración, y se reflejaba, por ende, en una institucionalidad mínima, escasamente densa o compleja.
El MERCOSUR que nació en 2003, de la mano de la llegada al gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil y de Néstor Kirchner en Argentina, es un proceso de integración en el que se buscó dar a la política una centralidad en las definiciones estructurantes del proceso, como proyección colectiva de la autonomía para la política que progresivamente se lograba en los planos nacionales. El MERCOSUR dejaba de ser concebido como una mera plataforma comercial, para devenir un espacio de concertación política en la búsqueda de mayores márgenes de autonomía para la promoción de las propias políticas de desarrollo, así como un instrumento para el fortalecimiento de las democracias y la ampliación de derechos, buscándose establecer un piso regional en principio irreversible.5 Es en ese contexto en el que tiene lugar el nacimiento del Parlasur.
Desde nuestra perspectiva política y teórica, la integración regional no es, como se pretende a menudo, un mero componente más de la política exterior. Es un proceso que, en lo político, social y cultural, y no solo ni necesaria o fundamentalmente en lo económico, lleva a la materialización de un proyecto de unidad entre pueblos. En este sentido, la integración /unidad regional y la soberanía popular están intrínsecamente relacionadas. Y un Parlamento regional debe cumplir un rol importante en sostener y nutrir esa relación, ampliando la base de la representación política en el espacio común.
La mayor autonomía de la política en relación con sus condicionantes fácticos internos y externos no era suficiente en un nuevo y transformador proceso de integración. La democratización y la legitimación social del proceso de integración requerían más: requerían el involucramiento, de diversas formas, de todo el arco político regional en el debate y en la construcción de un proyecto común. Con esa visión y objetivos, ambos presidentes (Néstor Kirchner y Lula da Silva) impulsaron la creación de un Parlamento regional, que era un proyecto que estaba presente desde los orígenes del MERCOSUR, pero que no había dejado de ser mera tinta en un papel.
La elección directa de parlamentarios y parlamentarias es central para involucrar a los y las representantes en el conjunto de las políticas de integración, desde una visión regional, fortaleciendo el diálogo y la construcción de consensos y proyectos comunes, entre las fuerzas políticas de la región. Asimismo, la elección de parlamentarios y parlamentarias del MERCOSUR es una forma de fortalecer el vínculo de la integración con el vasto territorio del Sur de América, contrarrestando la tendencia al centralismo propia de todo proceso de este tipo. El parlamento regional es el espacio institucional para la construcción política regional, desde una perspectiva plural y multicultural, en un marco de tradiciones políticas nacionales diversas.
Por último, el involucramiento permanente de todas las fuerzas políticas abona el principio de que la integración es, y debe ser, una política de Estado. Un Parlamento regional conformado por parlamentarios y parlamentarias nacionales se queda a mitad de camino en su ambición. La vastedad de las agendas nacionales termina quitando relevancia a la agenda regional de estos parlamentarios y parlamentarias. Un Parlamento regional electo implica un salto cualitativo en términos de democratización, calidad institucional y legitimidad del proceso de integración, y la elección de los y las representantes, es el signo de la voluntad política de honrar el compromiso internacional y de fortalecer el proceso de unidad.
La creación del Parlasur y las elecciones directas
La definición política de crear un Parlamento del MERCOSUR se plasmó en la decisión del Consejo del Mercado Común No. 49/04, que dio inicio al proceso e invistió a la Comisión Parlamentaria Conjunta del bloque, conformada por parlamentarios y parlamentarias nacionales, como comisión preparatoria. Finalmente, la decisión del Consejo del Mercado Común No. 23/05, por su parte, aprobó su Protocolo Constitutivo, luego ratificado en todos los Congresos Nacionales.
Llegar a esta definición, que dio nacimiento por fin al Parlamento del MERCOSUR, requirió un gran ejercicio de negociación política y un compromiso con el proyecto común por parte de los parlamentarios y de las parlamentarias, para que se pudiera llegar a un acuerdo sobre los criterios de representación ciudadana (proporcionalidad atenuada, dadas las importantes asimetrías demográficas), que permitieran establecer el número definitivo de representantes elegidos y elegidas en cada Estado parte.6
Hasta el momento ha habido elecciones directas para el Parlamento del MERCOSUR en dos países: Paraguay, desde 2008, y Argentina, desde 2015. Los demás Estados Partes (Brasil, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela) tienen pendiente la reforma de sus normas nacionales para que esto tengo lugar.
En la República Argentina, el Congreso nacional aprobó por mayoría absoluta la reforma del Código Electoral que permitió esta elección. Es la ley 27.120, sancionada el 29 de diciembre de 2014, la que incorpora de esta manera el procedimiento para elegir a los parlamentarios y las parlamentarias del MERCOSUR y fija transitoriamente, hasta tanto se establezca el Día del MERCOSUR Ciudadano (según el Protocolo Constitutivo), que dichas elecciones se realizarán en forma conjunta con las elecciones primarias y las elecciones generales de cargos nacionales. Nuevamente, esto implicó un importante ejercicio de negociación política y un compromiso con el proyecto de integración, en la medida en que la elección de parlamentarios y parlamentarias del MERCOSUR presentaba a la ingeniería político-electoral el desafío de compatibilizar la representaciones geográfica y demográfica, garantizando el pluralismo político. Una representación exclusivamente geográfica, dado el número de parlamentarios y parlamentarias a ser elegidos/as en Argentina (43), impediría o dificultaría la representación de las minorías políticas, que es la razón de ser de cualquier parlamento. A su vez, si se hubiera elegido solamente la conformación de un distrito único, muchas provincias podrían haberse quedado sin representantes, lo cual habría generado grandes distorsiones entre los distritos.
El sistema adoptado, mixto, resolvió este dilema de la manera más democrática posible. En primer lugar, estableció un distrito único para distribuir las bancas correspondientes a la representación argentina. Continuando con lo establecido para la elección de diputados y diputadas nacionales, se estableció un umbral electoral del 3% del padrón y la obligatoriedad de trasponer el umbral del 1,5% de los votos válidamente emitidos en las PASO (Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias). La distribución de las bancas se estableció bajo la fórmula D´Hondt. Y, en segundo lugar, se estableció una distribución por regiones geográficas para una conformación federal de las listas partidarias.
El sistema electoral adoptado permite una presencia plural de fuerzas políticas con presencia en todo el territorio nacional. Y, a la vez, la división de ese distrito en regiones en cuanto a la conformación de las listas, es garantía del respeto del principio federal.
El MERCOSUR de la restauración
Luego del golpe de Estado en la República del Paraguay, en junio de 2012, se crea en la región una dinámica de restauración, fuertemente conservadora en lo político, y liberal en lo económico. Esta dinámica se ve fortalecida por la llegada de Mauricio Macri al gobierno en Argentina, en 2015, y luego por el golpe de Estado a la presidenta Dilma Rousseff en Brasil, en 2016. Esta geografía (el MERCOSUR y Venezuela, que sería Estado Parte a partir de 2012) había sido la única de toda América Latina y el Caribe, con destacables excepciones como la de Bolivia, en resistir a la avalancha de acuerdos de libre comercio que Estados Unidos negoció antes, durante y, sobre todo, después del fracaso de su propuesta de creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Esta geografía, sin embargo, iniciaba un camino que, desde nuestra lectura, implicaba una triple renuncia. En primer lugar, a una inserción internacional autónoma, a partir del fortalecimiento de un bloque común para la construcción de un escenario internacional multilateral. La mayoría de los gobiernos comenzaban a implementar políticas que fortalecían una inserción ya periférica y dependiente en términos económicos, sin cuestionar ya ese patrón histórico. En segundo lugar, al desarrollo con inclusión, que sólo puede ser promovido a partir de ganar autonomía para llevar adelante políticas con ese fin. Y, por último, al Estado de derecho y a la democracia. Este punto es particularmente central a los objetivos de esta nota. Para llevar adelante este proyecto regional dependiente y, en la geopolítica global, fuertemente alineado con la potencia en decadencia de la época, Estados Unidos, tuvieron lugar dos golpes de Estado en Estados Partes del MERCOSUR (Paraguay y Brasil), y un golpe institucional en el MERCOSUR, a través de la suspensión ilegal e ilegítima de la República Bolivariana de Venezuela, en diciembre de 2016.7
Y decimos que este último punto es central a los objetivos de esta nota, porque el intento de anulación de las elecciones directas para el Parlamento del MERCOSUR tiene el mismo vicio de ilegalidad que aquella suspensión. En ambos casos, se ha buscado dar a decisiones políticas de los gobiernos de turno, un maquillaje de legalidad que no poseen. No es paradójico que la suspensión se haya fundado en una Declaración de Cancilleres tan ilegal como la Declaración en la que se funda el decreto que busca suspender las elecciones para el Parlasur.
El decreto 343/19. Desintegración, resquebrajamiento del Estado de Derecho y retroceso democrático
En abril de 2019 el Ministro de Relaciones Exteriores de la República Argentina firma, junto con sus pares de Brasil y Paraguay y el embajador de Uruguay en Argentina, la “Declaración Conjunta relativa al funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR”. Esta señala:
“Que en vista de que la integración del Parlamento con representantes a ser electos a través del sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos debe guardar simultaneidad entre todos los Estados Partes de manera de evitar desequilibrios en la representación ciudadana, se suscribió el Protocolo Adicional al Protocolo Constitutivo del MERCOSUR, en adelante Protocolo Adicional. [la palabra parlamento está ausente en el original]
Que dicho Protocolo Adicional, con el fin de garantizar la continuidad de las actividades del Parlamento del MERCOSUR en condiciones de igualdad, establece que hasta tanto se realice la elección de los Parlamentarios del MERCOSUR de forma simultánea en todos los Estados Partes, el Parlamento del MERCOSUR funcionará integrado por legisladores de los Parlamentos Nacionales de los Estados Partes.”
“DECIDEN:
Art. 1.- Suspender la aplicación de las siguientes disposiciones del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOUSR, en lo que se refiere a la elección de los Parlamentarios a través del sufragio directo, universal y secreto: a) el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Tercera y b) el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Quinta.”
En el Protocolo Adicional suscripto:
“Acuerdan:
Artículo 1
Hasta tanto se realice la elección de los Parlamentarios del MERCOSUR de forma simultánea en todos los Estados Partes a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos, el Parlamento del MERCOSUR funcionará integrado por legisladores de los Parlamentos Nacionales de los Estados Partes.”
“El presente Protocolo entrará en vigor treinta (30) días después de que el último de los Estados Partes haya comunicado el cumplimiento de sus requisitos internos.”
Rápidamente, los parlamentarios y las parlamentarias del MERCOSUR tomaron cartas en el asunto y, fundados y fundadas en sus competencias, enviaron la siguiente recomendación al Consejo del Mercado Común:
“Art. 1 Que cualquier modificación al Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR debe ser sometido a consulta previa a este Organismo, según los mecanismos institucionales establecidos entre las Partes.
Art. 2 Prorrogar la etapa de transición única establecida en la Decisión CMC No. 11/14 hasta que cada Estado Parte cumpla con los previsto en el Protocolo Constitutivo relativo a las elecciones directas al Parlamento del MERCOSUR:”
El decreto 343/19 se funda en aquella Declaración. Actuando así, el poder ejecutivo nacional viola el derecho nacional y del MERCOSUR. No es la primera vez que esto sucede. El decreto No. 70/17, por el cual el Poder Ejecutivo Nacional modificó la ley de Migraciones, también es violatorio de los acuerdos del MERCOSUR en la temática, que estaban centrados en los derechos de las personas migrantes.8 La Sala V de la Cámara Contencioso Administrativo Federal declaró la “invalidez constitucional” de este decreto, considerando que
“no sólo constituye una apropiación de facultades legislativas sin causa constitucional que la legitime, sino que también recoge en su articulado soluciones que son incompatibles con los estándares constitucionales y de derechos humanos que forman parte de las condiciones de vigencia de los instrumentos internacionales en la materia.”9
En relación al decreto que suspende las elecciones para el Parlasur, se hicieron cuatro presentaciones ante el poder judicial que promueven recursos de amparo y solicitan la declaración de inconstitucionalidad de la Declaración Conjunta,10 en cuanto fundamenta la omisión de convocar a elecciones nacionales primarias y generales de Parlamentarios del MERCOSUR, contenida en el decreto 343/19. Destacamos en estas presentaciones lo siguiente:
En primer lugar, el Poder Ejecutivo viola la prohibición del artículo 99 de la Constitución Nacional al legislar en temas vedados a sus facultades (en este caso, cuestiones electorales).
En segundo lugar, se modifica el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, que se encuentra ratificado por la ley 26146, cercenando facultades que éste otorga.
En tercer lugar, el Poder Ejecutivo avanza sobre el Poder Legislativo, suspendiendo la vigencia de la ley 27120, que regula la elección.
En cuarto lugar, se afecta el derecho de los partidos a postular candidatos y candidatas a cargos electivos, establecido en el artículo 38 de la Constitución Nacional, al igual que el derecho de los ciudadanos y las ciudadanas a elegir y ser elegidos y elegidas en las mismas categorías de candidatos y candidatas.
En quinto lugar, se funda la falta de convocatoria en una Declaración Conjunta de Cancilleres que no puede ser aplicada internamente sin ratificación legislativa (art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional).
En sexto lugar, la Declaración viola una norma fundamental de la Nación, el Código Electoral Nacional en lo relativo a la elección de Parlamentarios del MERCOSUR y la ley 27.120, como señalamos arriba.
Por último, se violan los incisos 22 y 24 del artículo 75 de la Constitución Nacional, la división de poderes de la República Argentina, ya que a través de un acto del poder ejecutivo se suspende la aplicación de normas de un tratado internacional, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, que es un tratado ratificado por el Estado Argentino por ley 26146.
En el derecho del MERCOSUR tampoco es posible suspender un Protocolo por un acto de las cancillerías. Según la jurisprudencia del Tribunal Permanente de Revisión, el artículo 41 del Protocolo de Ouro Preto establece el principio de jerarquía normativa del derecho del MERCOSUR, en virtud del cual los protocolos no pueden ser derogados, modificados o suspendidos por decisiones del Consejo del Mercado Común y menos aún de las Cancillerías de los Estados Partes.
Cualquier reforma del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOUR debe contar, de manera inexorable, con la aprobación de los Congresos Nacionales de todos los Estados Partes, y recién después de esa aprobación puede entrar en vigencia.
Reflexiones finales
Mientras redactábamos esta nota (el 22 de mayo de 2019), la Fiscalía Nacional en lo Criminal y Correccional Federal No. 1, con competencia electoral, dictaminó sobre la acción de amparo contra el Estado Nacional presentada por el Partido Justicialista de la República Argentina, en relación con el decreto No. 343/2019.11 La fiscalía, si bien considera que no le corresponde pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la Declaración Conjunta firmada por el Canciller, dado que la encuentra una cuestión ajena a su competencia, dictamina que lo acordado en la misma resulta inaplicable en el orden interno como consecuencia de la Ley 27.120, sólo susceptible de ser derogada o suspendida a través de una reforma legislativa. No se encuentra oportunidad ni mérito en el decreto y, por ende, la Fiscalía considera que corresponde que el Poder Ejecutivo Nacional incorpore en la convocatoria a las elecciones la categoría omitida.
Más allá de cómo se desenvuelva esta cuestión en el ámbito judicial, quisimos destacar en esta nota que la decisión de suspender las elecciones para el Parlamento del MERCOSUR tomada por el gobierno argentino, no es una decisión aislada, sino que se enmarca en una concepción política del país, con proyección a la región. Esta concepción implica renunciar a la búsqueda de la autonomía en el escenario internacional, que se vería fortalecida por un proceso de integración robusto y sólido, promoviendo en cambio nuevamente en el MERCOSUR una lógica mercantil subordinada al capital transnacional. Se trata, además, de una concepción fuertemente privatista del proceso de integración en la cual, por ende, la representación política plural que se expresa inexorablemente en un Parlamento regional, no tiene lugar. Pero esta concepción tiene un componente aún más profundo y, consideramos, más grave: un sesgo fuertemente autoritario a partir del cual no se duda en irrespetar el Estado de Derecho para alcanzar los objetivos buscados, restringiéndose la calidad democrática y, por ende, la soberanía popular.
2. Cfr. al respecto la excelente tesis de doctorado de María Claudia Drummond, publicada por el Senado Federal de la República Federativa de Brasil (2010).
3. Cfr. Olivier Costa (2001).
4. En el caso de la Unión Europea, la relación entre el Consejo de Ministros (representación territorial) y el Parlamento (representación popular), que en el procedimiento legislativo ordinario co-deciden, se ha asimilado con la de un sistema bicameral clásico, con las particularidades propias de dicho proceso de integración. No tenemos espacio aquí para desarrollar más esta cuestión.
5. Para una caracterización breve de las diversas etapas del MERCOSUR, cfr. Vazquez, Mariana, “Los tres consensos del MERCOSUR. Entre la autonomía y la dependencia”, Bordes, mayo-julio de 2017.
6. Sobre este derrotero cfr. Emanuel Porcelli (2013).
7. Fundamentamos esta afirmación en Vazquez, Mariana, “Crónica de un golpe anunciado”, Página12, 11 de diciembre de 2016.
8. Al respecto, cfr. García, Osvaldo y Litterio, Luciana, “La dimensión migratoria en el MERCOSUR: ¿Hacia la construcción de una ciudadanía sudamericana?, en Vazquez, Mariana, El MERCOSUR. Una geografía en disputa, Buenos Aires, CICCUS, en prensa.
9. Cfr. https://www.cels.org.ar/web/2018/03/el-dnu-de-migrantes-fue-declarado-inconstitucional-por-el-poder-judicial/
10. Se trata de los expedientes CNE 3059/19, 3060/19, 3111/19 y 3114/19, que pueden consultarse aquí: http://scw.pjn.gov.ar/scw/home.seam?cid=2426762
11. El dictamen puede encontrarse aquí: https://www.fiscales.gob.ar/wp-content/uploads/2019/05/Dictamen-Fiscalía-Federal-Nº1-con-competencia-electoral.pdf
Bibliografía
- Costa, Olivier (2001). Le Parlement Européen, assemblé déliberante. Bruxelles : Editions de l´Université de Bruxelles.
- Drummond, Maria Claudia (2010). A democracia desconstruída, o déficit democrático nas relações internacionais e os parlamentos da integração. Brasília: Senado Federal.
- García, Osvaldo y Litterio, Luciana. La dimensión migratoria en el MERCOSUR: ¿Hacia la construcción de una ciudadanía sudamericana? en Vazquez, Mariana, El MERCOSUR. Una geografía en disputa, Buenos Aires, CICCUS, en prensa.
- Porcelli, Emanuel (2013). Avatares en el camino hacia la instalación del Parlamento del MERCOSUR: entre la irrelevancia o la posibilidad de un cambio institucional. En Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y - Desarrollo, Número 15, Vol. 8, Julio-Diciembre, pp. 109-126.
- Vazquez, Mariana (2016). Crónica de un golpe anunciado, Página12, 11 de diciembre 2016.
- Vazquez, Mariana (2017). Los tres consensos del MERCOSUR. Entre la autonomía y la dependencia. Bordes, Mayo-Julio de 2017.