Las nuevas complejidades del subdesarrollo: Perspectivas desde lo global, lo territorial y lo político-conceptual

El capitalismo ha experimentado transformaciones significativas en las últimas décadas. Estos cambios abarcan múltiples dimensiones, como el surgimiento de nuevas formas de producción y consumo, la emergencia de nuevas instituciones e institucionalidades y fuertes cambios en las dinámicas organizativas y productivas a nivel global. ¿Es indispensable considerar este cambio de contexto en las teorías latinoamericanas del desarrollo? Y si es así, ¿de qué manera deberíamos hacerlo?

Hay una multiplicidad de enfoques que buscan estudiar y dar respuesta a estos problemas desde distintas disciplinas y miradas. En economía, este problema ha sido un eje central de discusión, y ha alcanzado una creciente profundidad con el paso de las décadas, aunque ese protagonismo no se plasmó en un consenso respecto a qué caminos seguir. Por el contrario, puede decirse que actualmente hay una fuerte tensión entre los enfoques tradicionales-ortodoxos que representan a la economía neoclásica, y los heterodoxos, en donde convergen diversas corrientes de pensamiento no necesariamente compatibles entre sí, pero que comparten una identidad en señalar que la aproximación neoclásica es inadecuada. En todas estas aproximaciones, el asunto de los niveles de análisis, la multiescalaridad de los procesos de transformación territorial y las recientes modificaciones del contexto mundial son problemas ausentes o abordados de manera ligera y poco articulada. Primero, trataremos el nivel más agregado y abstracto, que es de orden teórico; segundo, abordaremos algunas transformaciones clave en el orden global en el capitalismo reciente; tercero, vincularemos cómo esas transformaciones afectan las estrategias de desarrollo más icónicas y, finalmente, discutiremos sobre la relación entre el desarrollo en un territorio específico, en el territorio nacional y en la región. El enfoque propuesto se limitará casi exclusivamente al análisis de cuestiones relacionadas con la política industrial y el desarrollo tecno-productivo, aunque se reconoce que muchos de los problemas planteados exceden esos ámbitos y que su tratamiento futuro permitirá completar y complementar muchas de las reflexiones que siguen.

La disputa teórica

La teoría neoclásica-neoliberal ha dominado el pensamiento económico durante gran parte del siglo XX. Su comprensión de este fenómeno es francamente superficial, ya que es una teoría que aspira a construir conocimiento universal y, por ende, desterritorializado y atemporal. Por lo tanto, las transformaciones del capitalismo no son una dimensión analítica de importancia en esta perspectiva. Sus recomendaciones y propuestas de políticas han permanecido inalteradas desde la década de 1970: liberalizar los mercados, permitir la libre entrada de importaciones, especializarse en actividades vinculadas a la abundancia territorial (es decir, una especialización primaria basada en la explotación de recursos naturales), reducir el tamaño del Estado, disminuir el gasto público, endeudarse y tomar créditos de organismos multilaterales ante problemas de restricción externa. Esta opción, a todas luces destructiva, solo ha generado deterioro en las condiciones productivas y sociales de nuestros países, y ha promovido la perpetuación de un escenario de subdesarrollo y dependencia.

En el pasado, las heterodoxias del pensamiento latinoamericano intentaron generar alternativas en el marco de las ideas estructuralistas y desarrollistas. Estrategias como la de industrialización ligera y pesada, los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante, la industria infante y la reducción de brechas tecnológicas son algunos claros ejemplos de esto. Todos ellos son caminos extremadamente complejos de transitar ya que apuntan a la transformación de las capacidades productivas nacionales y a cambios en el perfil de especialización del país en el contexto mundial. No obstante, se trata de concepciones que se desarrollan en el seno del siglo XX, no del actual. Y si bien el paso del tiempo no las inhabilita, sí complejiza y limita de manera contundente su traslación al escenario actual.

Boceto para el muro sur de  "La industria de Detroit" (o "El hombre y la máquina") (1932-1933), obra del mexicano Diego Rivera emplazada en el Instituto de Artes de Detroit. Fuente: historia-arte.com

El problema en la práctica: tecnologías, cadenas y desarrollo

Ante lo anterior, uno podría cuestionarse las razones de esa inadecuación. Es decir, ¿por qué las teorías de antaño no pueden ser utilizadas actualmente? ¿Cuáles son los cambios que distinguen el panorama del siglo XXI de las épocas anteriores? A pesar de la complejidad y amplitud que conlleva su explicación, existen diversos factores que impactan directamente las rutas hacia el desarrollo que merecen ser resaltados de forma concisa.

Al pensar en el desarrollo industrial de una economía, la dimensión tecnológica es crucial. Diversas contribuciones señalan cómo ese campo es definitorio en el éxito de las políticas productivas, y cómo el aprendizaje de nuevas técnicas habilita la creación de productos novedosos con la capacidad de posicionar a las firmas locales en posiciones distintivas. Sin embargo, a diferencia de hace medio siglo, actualmente vivimos en una época de aceleración tecnológica sin precedentes. Las innovaciones emergen y se difunden a un ritmo nunca antes visto, lo que supone tanto una oportunidad como un desafío. Este ritmo vertiginoso tiende a ampliar la brecha entre las economías más avanzadas y las subdesarrolladas, ya que los países ricos tienen acceso más rápido y completo a recursos para crear, implementar y trabajar sobre las nuevas tecnologías.

En ese marco, la rápida difusión de la tecnología, o la velocidad con la que una innovación se propaga y se convierte en algo común, es un aspecto clave a destacar, ya que tiene como consecuencia la inhibición de gran parte de las estrategias de desarrollo desplegadas recientemente. Esto se debe a que uno de los principales retos de las economías en desarrollo es superar las barreras tecnológicas mediante el dominio de técnicas de producción nuevas y únicas. Sin embargo, el ritmo acelerado de reemplazo de tecnologías hace que los tiempos de aprendizaje no coincidan con los ritmos de transformación, ni los recursos disponibles con los costos de acceder a estas tecnologías. Es decir, antes de que se pueda asimilar completamente una innovación, surgen nuevas tecnologías que desplazan o mejoran la anterior, generando una dinámica de -costoso- aprendizaje tardío. Es por ello que actualmente las actividades de producción manufacturera ya no pueden ser vistas como estrategias efectivas para el desarrollo técnico, ya que se ven despojadas de su atributo distintivo: la innovación. Este fenómeno se ha descrito como la mercantilización de los procesos de manufactura, donde conocimientos técnicos que antes implicaban un ámbito de especialización o un nicho, se han convertido rápidamente en productos o servicios genéricos. Consecuentemente, la manufactura, que antes era considerada como un motor del progreso y el aprendizaje tecnológico, actualmente se puede interpretar como una capacidad básica de las economías periféricas, con límites que reducen de manera considerable su potencial para reducir las brechas de desarrollo. Su margen de innovación se circunscribe a los procesos y a ganar eficiencia en las fases de menor valor agregado para generar un mínimo de renta. En ese sentido es que la rápida difusión tecnológica juega un papel fundamental en las estrategias de desarrollo, ya que, puede decirse, neutraliza los intentos de las periferias por alcanzar las fronteras tecnológicas y replantea la función de sectores clave de esas economías en los procesos de producción globales.

Detalle del lado sur de "La industria de Detroit" (1932-1933) de Diego Rivera. Fuente: muralesbuenosaires.com.ar

En estrecha relación con lo anterior, durante las últimas décadas se observa un cambio importante en la forma en la que las grandes empresas organizan su producción en el mundo. Han emergido y se han consolidado cadenas de producción globales que tienen una extensión que no encuentra límites en las fronteras nacionales, ya que se configuran deslocalizadamente en cualquier lugar del planeta, según circunstancias de la coyuntura o características técnicas de los procesos productivos. Estas estructuras de producción global se encuentran de manera generalizada en los sectores de mayor dinamismo tecnológico y en las grandes cadenas de producción manufacturera, lo que torna inevitable su interacción con las periferias (sea como demanda o como eslabón productivo). Este fenómeno enfatiza considerablemente el escenario descrito más arriba, ya que las tecnologías más relevantes y claves para la transformación productiva están bajo el dominio y la órbita de estas redes de producción global y de las empresas que las coordinan. En ese marco, emerge la necesidad de revisar las estrategias de industrialización tradicionales, ya que al considerar el rol estructurante de las cadenas globales de valor y de la mercantilización de los servicios de manufactura dentro de éstas, los caminos posibles que se desplegaron en el siglo XX quedan notoriamente fuera de lugar.

Las cadenas globales de valor (CGV) son nuevas formas de división internacional del trabajo en la producción de bienes y servicios. Desde una perspectiva económica, son estructuras organizacionales deslocalizadas (es decir, operan en diversos territorios a la vez) con estrategias que segmentan o compartimentan las fases de la producción (por ejemplo, diseño, manufactura, servicios post-venta) y que, de esa manera, generan nuevos mecanismos de apropiación y distribución internacional de la renta de una actividad. Desde una perspectiva geográfica, las CGV se visualizan como una red de producción y distribución que cruza fronteras, afectando a las economías locales y regionales y, a nivel sociopolítico, son interpretadas como una manifestación de la globalización, con implicaciones sociales y políticas que contribuyen a profundizar la desigualdad económica y agregan nuevas restricciones a los desafíos del subdesarrollo. Vale la pena detenerse un poco más en este asunto.

Las teorías dominantes (incluso las de autopercepción heterodoxa) sostienen que las CGV son una oportunidad para superar el subdesarrollo. Esto se encarna principalmente en la idea de "upgrading" o ascenso en las posiciones de las cadenas de valor por parte de los países subdesarrollados. En estas estructuras globales, nuestras economías se han insertado en las etapas de servicios de manufactura (las industrias automotriz o electrónica son ejemplos de ello) o de producción efectiva (por ejemplo, en la explotación de recursos naturales), que son las fases de menor rentabilidad y control tecno-productivo en toda la red. En otras palabras, participamos del último eslabón en términos de renta y poder de negociación de la cadena y, por ende, ocupamos el lugar más subordinado, tanto en relación a otras fases de producción como a otras empresas de la cadena. El "upgrading" señala el proceso por el cual las empresas o países mejoran su posición en la cadena a partir del aprendizaje tecnológico, lo que habilita su potencial transición hacia actividades de mayor rentabilidad (como el diseño o el desarrollo de nuevas tecnologías) y de mayor poder dentro de la red global. Sin embargo, la evidencia en torno a casos concretos de upgrading es escasa y sumamente cuestionable. Es por ello que el supuesto beneficio de esta propuesta resulta discutido de manera generalizada en la actualidad. Veamos por qué.

Detalle de la pared norte de "La industria de Detroit" (1932-1933) de Diego Rivera. Fuente: muralesbuenosaires.com.ar

Las capacidades tecnológicas se acumulan a través de prácticas efectivas, es decir, si el rol que un país o empresa dentro de una CGV es el de realizar ensamble, la especialización y el aprendizaje será en esa actividad y no en otra. Por eso no es posible ascender a fases de Investigación y Desarrollo (I+D) desde experiencias de especialización en servicios de manufactura: hacerlo requeriría una trayectoria específica en actividades de I+D, y no en el ensamble. Esta realidad es evidente en industrias como la automotriz, en donde la experiencia en ensambles de partes y piezas, o del producto final, no representa bajo ningún concepto una trayectoria de aprendizaje en diseñar nuevas tecnologías automotrices, sino, en el mejor de los casos, en ensamblar de manera más eficiente. Un problema adicional que socava la idea del "upgrading" son los contratos ejecutados dentro de las CGV, que a menudo limitan o prohíben explícitamente la ingeniería inversa y los procesos de aprendizaje de terceros agentes (como las empresas manufactureras de las periferias). Lo anterior implica que una empresa nacional puede estar involucrada en actividades técnicamente complejas, como la fabricación de placas madre para computadoras, pero eso no necesariamente se traduce en un entendimiento concreto del diseño de ese producto o de los desafíos tecnológicos futuros que su desarrollo conlleva.

Sin embargo, esa limitación no debe asociarse sólo con distancias de conocimientos (que efectivamente operan y son cruciales), sino también con restricciones que van más allá de las capacidades de aprendizaje locales, como las limitaciones establecidas por los contratos que habilitan la participación en las redes globales de producción. Estos contratos tienen por meta la compartimentación del conocimiento en las diferentes fases de producción, justamente para limitar posibles procesos de upgrading que implicaría una mayor cantidad de competidores en nichos de alto valor agregado. Entre otras prácticas, estos contratos limitan el alcance de la ingeniería reversa e implementan acciones como la retención del diseño (design withholding), aunque también es usual su complementación con otras prácticas de orden específico de la ingeniería de manufacturas, como el entrelazamiento de partes y piezas (entanglement), la separación intencional de partes, piezas y componentes (combinational locking) y el camuflaje de circuitos, entre otras estrategias explícitas, además de las contractuales. Es por ello que el aprendizaje tecnológico no debe suponerse como un fenómeno natural ni automático dentro de las cadenas de valor. En efecto, es un fenómeno limitado y restringido desde múltiples aristas, lo que adiciona dificultades a la posibilidad de realizar "ascensos" en la cadena mediante procesos de upgrading como lo marcan las posiciones más difundidas.

El diseño de políticas que atienda este tipo de dinámicas restrictivas es una gran cuenta pendiente en la región. Esto se debe principalmente a la omisión de que la industria nacional, en cualquiera de sus ramas y subsectores, interactúa de manera más o menos inmediata con eslabones de cadenas globales de valor. En ese marco, los esquemas de industrialización sustitutiva, de industria infante y de encadenamientos internos resultan no sólo obsoletos, sino inapropiados para alcanzar mayores niveles de sofisticación tecno-productiva.

Todos estos elementos reflejan un cambio de escenario drástico, en el cual el viejo paradigma y las visiones tradicionales del desarrollo requieren una actualización. Debido a las fuertes transformaciones recientes en la economía global, los esfuerzos para impulsar la producción de manufacturas deben complementarse con inversiones en educación, ciencia, investigación y desarrollo, y otros medios para fortalecer las capacidades locales y fomentar la innovación. Sin embargo, no sólo se trata de eso, ya que como se señaló, los mecanismos de aprendizaje compartimentado dentro de un eslabón débil de las CGV no garantizan una participación virtuosa ni mucho menos una transición hacia eslabones de mayor renta y poder relativo en la cadena, sino más bien una adaptación funcional a cómo éstas operan en el marco de compartimentación deslocalizada.

Detalle del muro sur de "La industria de Detroit" (1932-1933) de Diego Rivera. Fuente: imagejournal.org

Lo político-conceptual y lo territorial

A partir del escenario descrito, hay un elemento clave que debe considerarse como punto de partida de las políticas de diversificación productiva. Esta idea representa el primer elemento clave que destacaremos, el de la soberanía. La idea de plantar las estrategias productivas como un instrumento de un mecanismo de impulso para la soberanía fue uno de los ejes constitutivos de los procesos de industrialización sustitutiva del siglo pasado pero, con el paso del tiempo y las fuertes transformaciones de contexto, estas metas (de industrialización) se fueron desligando de la idea de autarquía económica, y se centraron casi exclusivamente en buscar mejor performance en las firmas periféricas, para generar una articulación de mayor fluidez con otras firmas y cadenas a nivel internacional. En tal sentido, el proceso de integración global ha desdibujado de manera notoria las acepciones del siglo XX del desarrollo, y es por ello que es importante reconsiderar nuevamente los elementos esenciales de éste. No se trata sólo de incrementar las capacidades tecnológicas de las empresas, se trata de incrementar esas capacidades para generar un mayor grado de autonomía económica y un mejor posicionamiento global desde el incremento de la soberanía. Es decir, el incremento de las capacidades debe tener como meta ganar autonomía en el plano productivo, y no alimentar procesos de participación subordinada en cadenas preexistentes.

Ahora bien, el segundo elemento central a destacar tiene que ver con cómo se articulan estos procesos. El relato ortodoxo, pero también el heterodoxo keynesiano y otros enfoques dentro de la heterodoxia, le otorgan un rol crucial al "mercado" como entidad asignadora de recursos y de soluciones en torno a las dinámicas económico-productivas y financieras. Con más o menos poder definitorio en la configuración de las economías, incluso admitiendo la presencia de fallas -de mercado-, o con diferentes formas de convivencia entre esta entidad y la intervención estatal, la mayoría de las visiones consideran al mercado como categoría clave en la comprensión de los problemas del desarrollo. No hay nada más alejado y enajenado de la realidad. El concepto de "mercado" o de "los mercados" no lleva más que a confusiones en torno a la naturaleza y manifestación de las relaciones económicas. Éstas se apoyan esencialmente en empresas, grupos sociales, instituciones y países. En ese marco, "los mercados" son una categoría que se construye a nivel teórico con la meta de generar abstracción teórica. Reconocer que las transformaciones económicas no pertenecen al plano abstracto sino al empírico, y que éstas no se basan en conexiones invisibles, fuerzas de la naturaleza, ni en leyes preestablecidas del comportamiento social, es algo que prácticamente todas las ciencias sociales en todas sus vertientes han dejado atrás, con excepción de la economía. Es momento de superar de una vez esa interpretación engañosa del fenómeno del desarrollo y reformular los conceptos clave que permiten la transformación efectiva de un país. Al hacerlo, toma relieve el rol de una entidad que sí tiene la capacidad de generar transformaciones profundas en los territorios: el Estado. A través de la política pública y de un espectro heterogéneo y articulado de instituciones, es el Estado quien tiene la capacidad de alterar los mecanismos vigentes de generación y distribución de renta (entre otras tantas funciones cruciales). Para ello, debe enfrentarse mediante negociaciones con empresas, grupos sociales, instituciones y países, lo que se ve manifestado en las políticas públicas y estrategias de desarrollo del país. Es por esto que el Estado es la entidad protagonista en el impulso de la soberanía y, en ese marco, el territorio soberano es el escenario en donde se manifiestan las implicancias de las acciones (o inacciones) estatales.

La articulación del Estado, sin embargo, no es un asunto trivial. El reconocimiento de la necesidad de establecer los lazos de gobernanza multinivel a partir de una planificación multiescalar resulta crucial y es el tercer aspecto a destacar. Es la presencia de dicha coordinación la que se refiere a la interacción entre diferentes niveles de gobierno o agencias que operan en un mismo nivel geográfico o territorial, y es relevante en contextos donde las decisiones de política pública deben tener en cuenta las realidades y desafíos específicos de diferentes áreas geográficas. La ausencia, o la implementación incompleta de estos esfuerzos, permite explicar consecuencias indeseadas como el bajo impacto de acciones de transformación territorial, la esterilización de los esfuerzos por no contemplar el escenario o contexto internacional, la presencia y proliferación de dinámicas extractivistas de enclave, el predominio de una visión de renta económica de corto plazo por sobre una estratégica de largo, y la progresiva pérdida de soberanía en áreas clave en términos productivos, de recursos y de territorio. Es por ello que el ejercicio e implementación de la soberanía como elemento clave de la política pública debe atender también el factor multiescalar y de coordinación horizontal multinivel entre el ámbito nacional, provincial y local. Los gobiernos locales enfrentan la necesidad de articular sus necesidades con la instancia nacional, evitando un enfoque unidireccional desde el gobierno nacional hacia las provincias y municipios, a la vez que requieren del acompañamiento y la visión estratégica, la coordinación, y en algunos casos, el apoyo (técnico y financiero) que ofrece una perspectiva agregada como la del orden nacional. Sin embargo, las estrategias nacionales se configuran desde ámbitos distantes al territorio y sus actores, y es por ello que el rol local resulta crucial para alcanzar transformaciones que generen cambio estructural.

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Estas tres ideas están estrechamente vinculadas. La soberanía como eje de la política, el reconocimiento de que es el Estado el que tiene el rol transformador de la realidad, y no los mercados, y la articulación estatal en lógicas multinivel reconociendo que es en el territorio, y no desde la formulación abstracta de las intervenciones, desde donde se definen las posibilidades reales de transformación tecno-productiva. Todo esto, sin embargo, debe conjugarse con lo discutido al inicio de este trabajo.

Las implicancias de no reconocer la multiescalaridad y el rol del Estado como eje de las transformaciones territoriales deriva en efectos ya -lamentablemente- conocidos por todes: la profundización de las desigualdades regionales, la implementación interrumpida o defectuosa de las políticas públicas, los conflictos entre áreas y niveles gubernamentales y, consecuentemente, el descontento de la comunidad, entre otros elementos. El reconocimiento de la soberanía como eje estructurante responde a un desafío de otra índole. Se trata de reconfigurar el origen y el destino de las políticas en base a este criterio por sobre otros, para que las transformaciones generadas sean, en efecto, aportes hacia una mayor autonomía nacional. Ello implica reconocer que estamos insertos en un sistema global compuesto por fuerzas que buscan limitar esa autonomía. Es desde allí que se desata la necesidad de estudiar de manera crítica y minuciosa los preceptos y supuestos de las teorías que supuestamente promueven el desarrollo, sin perder de vista la naturaleza periférica y el contexto de inserción global que atraviesa el país y la región.

Todo lo anterior converge en esta lectura crítica de los nuevos problemas del subdesarrollo. De ella se deriva que una de las principales cuestiones a atender es una suerte de estancamiento, de rigidez y de inercia conceptual respecto a qué deberían hacer las intervenciones públicas y qué hacen efectivamente. Este desconcierto puede resolverse evitando supuestos abstractos y relaciones entre entes invisibles en el campo de la formulación de políticas de desarrollo. También es fundamental considerar la idea de soberanía como el núcleo de cualquier intervención. El contexto cambió, y por ello los enfoques y visiones deben renovarse. En ese marco, las políticas tradicionales de industrialización enfrentan neutralizaciones y obsolescencias derivadas de la consolidación de las CGV y de nuevas institucionalidades globales. Podemos pensar en el estructuralismo y las visiones de nuestros pensadores latinoamericanos como un excelente punto de partida para referenciar la dirección que debe adquirir la renovación del pensamiento del desarrollo. En base a ellas, debemos enfrentarnos al desafío de incluir dentro de las nuevas estrategias factores claves como la emergencia de relaciones internacionales, empresas, normas e instituciones globales que cercan aún más que antes las posibilidades del desarrollo. Esto también es crucial para dar batalla a intelectuales y políticos embajadores de las visiones subordinantes que, en nuestros territorios, se disfrazan de progresismo para profundizar el sendero actual de subdesarrollo.

La diversificación productiva y la política de transformación industrial representan sólo una de las múltiples aristas donde se manifiestan estos desafíos de gran envergadura. Son eje de la discusión ya que influyen de manera significativa en el desempeño de un país, y por ende, en sus recursos económicos y en la posibilidad de distribuirlos de manera equitativa. Un Estado robusto, soberano y justo, junto con políticas diseñadas a partir de una comprensión profunda y crítica del escenario global, nacional y local, constituyen el camino que debemos recorrer con determinación y profundidad.